Projekt Nowy Kazachstan. Szanse i zagrożenia społeczno-polityczne

Projekt Nowy Kazachstan, przedstawiony 16 marca przez prezydenta Kasym-Żomarta Tokajewa, w założeniu ma wyznaczać kierunek zmian w polityce wewnętrznej. Wskazano w projekcie kluczowe obszary, w których planowane są zmiany. Ich przeprowadzenie powinno zdemokratyzować system władzy. Wynika to z założenia, że szeroko zakrojony program reform społecznych i ekonomicznych powiedzie się tylko wtedy, gdy będzie mu towarzyszyła modernizacja życia politycznego.

Styczniowe niepokoje społeczne w Kazachstanie świadczyły o potrzebie zmian, których oczekują Kazachowie. Skłoniły one władze kazachskie do opracowania kompleksowego programu reform w sferze społecznej i politycznej, który będzie podlegał konsultacjom społecznym, przy w założeniu nieskrępowanym wyrażaniu opinii przez uczestników procesu. Byłby to znaczący zwrot w postępowaniu władz, które oskarżane są o ograniczenia swobody wypowiedzi czy demonstrowania poglądów.

Silny prezydent, wzmocniony parlament, niezależne samorządy

Fundamentalną zmianą jest nieznaczne osłabienie władzy prezydenta. Proponuje się wprowadzenie obligatoryjnego złożenia członkostwa w partii politycznej na okres sprawowania urzędu. Podobne ograniczenia mają dotyczyć akimów (szefów regionów lub prezydentów miast) i ich zastępców. Osoba piastująca najwyższy urząd w państwie zostanie też pozbawiona prawa do usuwania z urzędów członków Centralnej Komisji Wyborczej, Rady Konstytucyjnej (organu weryfikującego zgodność ustawodawstwa z konstytucją) oraz Komitetu Obrachunkowego (odpowiednik Najwyższej Izby Kontroli).

Największym wyzwaniem wydaje się być wprowadzenie wyraźnego podziału między sferą polityczną a biznesową. Jak wykazują wstępne ustalenia śledztwa po wydarzeniach styczniowych, istniejąca granica nie jest wyraziście zarysowana, czego potwierdzeniem jest powstawanie nielegalnych związków biznesowo-politycznych, nie tylko o zasięgu lokalnym, ale również w samym centrum władzy. Relatywnie wysoki poziom korupcji i nepotyzmu stał się jedną z kluczowych przyczyn eskalacji styczniowych rozruchów, zwłaszcza w mieście Ałmaty, które zostało zdominowane przez wpływy klanu Nazarbajewów. Zwyczajem stało się zatrudnianie członków rodziny w sektorze publicznym przez sprawujących władzę, jak i powierzanie wykonywania zleceń publicznych firmom powiązanym z działaczami politycznymi i ich rodzinami.

Kolejną kwestią wzbudzającą silne negatywne emocje społeczne jest prawo powoływania akimów przez głowę państwa. Prezydent ogłosił jednak, że nie nastąpi przekazanie społecznościom lokalnym wyborów akimów dużych miast (Nur-Sułtan, Ałmaty, Szymkent) i okręgów. Te kompetencje nadal pozostają w gestii prezydenta, jak również prawo do anulowania lub zawieszania podejmowanych przez nich działań, jeśli wymaga tego ważny interes społeczny. Ten ostatni termin nie został jeszcze zdefiniowany, a istotne jest, aby w sposób klarowny nakreślono jego ramy, ograniczając swobodę interpretacji zapisu. Ponieważ te uprawnienia wzmacniają centralizację władzy, więc prezydent zapowiedział, że będzie dążył do ich uchylenia.

Zmianie ulega jedynie system ustanawiania akimów, pozostawiający maslichatowi (odpowiednik sejmiku) wybór jednego z dwóch prezydenckich kandydatów, w miejsce zatwierdzania lub odrzucania jedynego kandydata. Ograniczenie prezydenckiej kontroli nad działaniami akimów, jak również uchylenie prawa do ich odwoływania, przyczyni się do decentralizacji władzy poprzez zapewnienie większej niezależności maslichatom. Ta inicjatywa ma w założeniu pozwolić na lepsze rozpoznanie potrzeb i dostosowanie działań na szczeblu lokalnym do oczekiwań społeczeństwa w okręgach zróżnicowanych pod względem struktury gospodarczej i społecznej. To z kolei powinno stworzyć możliwości zmniejszania polaryzacji w zamożności i rozwoju społeczno-gospodarczym regionów.

Ograniczeniu władzy prezydenckiej ma towarzyszyć wzmocnienie roli parlamentu. Przede wszystkim zmieni się sposób formowania 49-osobowego Senatu. Aktualnie do urzędu wybieranych jest po 2 senatorów z 17 obwodów, a pozostałych 15 wskazuje prezydent. Zmiana ma polegać na zmniejszeniu tej ostatniej grupy do 10, z których połowa ma być rekomendowana przez Zgromadzenie Narodu Kazachstanu (ZNK). Jest ono organem działającym przy prezydencie złożonym z 382 przedstawicieli mniejszości narodowych w republice oraz organizacji etnokulturowych. Ponadto ma przestać obowiązywać limit 9 deputowanych do Mażylisu (niższej izby parlamentu) wskazywanych przez ZNK, co spowoduje zmniejszenie łącznej liczby mandatów deputowanych.

Kolejną ważną propozycją jest pozbawienie Senatu prawa zatwierdzania i odrzucania ustaw zgłoszonych przez Mażylis. Nowy mechanizm ma ograniczyć działanie izby wyższej tylko do konsultacji treści ustaw z izbą niższą. Ta zmiana ma w założeniu wzmocnić rolę ustawodawczą Mażylisu, który w praktyce nie ma obecnie możliwości odrzucenia senackiego weta. Aby jednak zbliżyć Kazachstan do rozwiązań powszechnie przyjętych i sprawdzonych w krajach demokratycznych wskazane byłoby raczej ułatwienie Mażylisowi odrzucenie senackiego weta. Jakakolwiek zmiana w tym zakresie wymaga poprawki do Konstytucji. Obecna władza dysponuje wystarczającą większością parlamentarną, by przeforsować wymagane zmiany.

Prezydent Tokajew zaproponował też wzmocnienie kontroli parlamentarnej nad wykonaniem budżetu. W tym celu dotychczasową Komisję Obrachunkową ma zastąpić Najwyższa Izba Audytorska, której przewodniczący będzie zobligowany do składania dwa razy do roku sprawozdań finansowych przed izbą niższą. Nie jest jasne czy i jakie konsekwencje oraz wobec kogo będą wyciągane w przypadku powstania rozbieżności między założonymi w budżecie wydatkami a tymi wynikającymi ze sprawozdania.

Modyfikacja systemu wielopartyjnego i procesu wyborczego

Ważną zmianą ma być wprowadzenie zmodyfikowanej struktury wyboru deputowanych do Mażylisu. 70 proc. z nich będzie wybieranych na zasadach proporcjonalnych, a 30 proc. w okręgach jednomandatowych. Podobny model ma też objąć wybory do maslichatów obwodów i miast o znaczeniu ogólnokrajowym (Nur-Sułtan, Ałmaty, Szymkent). Dzięki temu każdy region będzie miał zapewnioną reprezentację przynajmniej jednego deputowanego w izbie niższej. Z kolei w rejonach (odpowiednik powiatów) i pozostałych miastach ma zostać wprowadzony system większościowy.

Ułatwienia mają zostać wprowadzone przy rejestracji partii politycznych. Liczebność grupy inicjatywnej zostanie obniżona z 1000 do 700 osób, zredukowana będzie też liczba wymaganych podpisów z 20 tys. do 5 tys., a minimalna liczebność oddziałów regionalnych z 600 do 200 członków. Wydłużony zostanie termin powoływania zjazdu założycielskiego i czas potrzebny do sformowania struktur terenowych. Ten kierunek reorganizacji jest zdecydowanym krokiem w kierunku pogłębienia demokratyzacji kraju i stworzenia faktycznie konkurencyjnego systemu politycznego. Istnieje tu jednak niebezpieczeństwo znacznego rozdrobnienia sceny politycznej, co może w przyszłości utrudnić formowanie rządu.

Osobną sprawą jest zapewnienie faktycznej swobody działalności partiom politycznym, zwłaszcza opozycyjnym. Przykłady restrykcji wobec opozycjonistów są niestety wciąż obecne w kazachskiej polityce.

W zakresie zmian procesu wyborczego proponowane jest uregulowanie prowadzenia kampanii wyborczych w mediach społecznościowych. Do tej pory taka działalność była co prawda prowadzona przez partie polityczne, ale brak było jednoznacznych zasad i reguł regulujących tę kwestię. Drugą ważną sprawą jest formalizacja działalności obserwatorów. Dotychczasowa praktyka pokazuje, że pomimo ich obecności z ramienia różnych partii czy organizacji międzynarodowych, faktyczny zakres uprawnień tych osób nie był jednoznacznie określony, co przyczyniało się do powstawania niejasności i podejrzeń wobec przejrzystości procesu wyborczego. W tym zakresie władze republiki są gotowe na implementacje rozwiązań wypracowanych i funkcjonujących w krajach demokratycznych.

Ważną kwestią jest eliminacja prawdopodobieństwa podwójnego głosowania i usystematyzowanie zasad oddawania głosów w dowolnym okręgu wyborczym. Celowi temu ma służyć stworzenie jednej centralnej elektronicznej bazy wyborców. Dodatkowo mają zostać określone przejrzyste zasady finansowania komitetów wyborczych, m.in. poprzez wyznaczenie maksymalnej kwoty darowizny. Dodatkowo za niezbędne uznano wypracowanie metod zapobiegania nielegalnemu wpływaniu na wynik wyborczy poprzez wykorzystanie technologii cyfrowych (tzw. działania hybrydowe), zwłaszcza z zagranicy. Wprowadzenie tych rozwiązań ma zapewnić demokratyczną legitymację wybranym władzom i utrudnić potencjalne działania korupcyjne, w tym niezwykle szkodliwe reprezentowanie interesów różnych politycznych i biznesowych grup nacisku.

Wzmocnienie praworządności, przestrzegania praw człowieka i wolności mediów

Pozytywnie należy ocenić przywrócenie kontroli nad konstytucyjnością legislacji i działań władzy poprzez przywrócenie Trybunału Konstytucyjnego, w miejsce Rady Konstytucyjnej. Organizacja nowego organu ma być oparta na wzorcach jego funkcjonowania w państwach demokratycznych. Należy zwrócić uwagę, że kluczową zmianą jest tu zapewnienie bezpośredniego dostępu obywatelom do Trybunału, czego w obecnym stanie prawnym byli pozbawieni. Planowane jest też umożliwienie Kazachom składania skarg obywatelskich na niekonstytucyjność działania władz czy ustanawianych przez ustawodawcę aktów prawnych. Do sądu konstytucyjnego będzie mógł się też odwoływać Prokurator Generalny i Rzecznik Praw Obywatelskich.

Prezydent zapowiedział też dalsze prace nad ostatecznym sfinalizowaniem (dokonaniem zmian w Konstytucji) zniesienia kary śmierci i ustanowieniem Prokuratury Generalnej jako organu odpowiedzialnego za ściganie przestępstw związanych z torturami. Zaostrzone mają też zostać kary za przemoc wobec kobiet i dzieci, z jednoczesnym zapewnieniem skutecznego ścigania tego typu przestępstw i nieuchronnością kary. Bardzo ważne w tym obszarze jest wypracowanie ram współpracy Prokuratury Generalnej z Rzecznikiem Praw Obywatelskich.

Powyższe propozycje zmian wyraźnie wskazują na dążenie prezydenta Tokajewa do wzmocnienia ochrony praw człowieka i poprawy wizerunku republiki na forum międzynarodowym. Otwartą kwestią wciąż pozostaje zacieśnienie współpracy władz Kazachstanu z organizacjami działającymi na rzecz praw człowieka i innymi organizacjami pozarządowymi (NGO’s), których działalność często była ograniczana przez władze. Prezydent Tokajew zapowiedział większą otwartość na sygnalizowane przez NGO’s problemy społeczne oraz wzmocnienie interakcji między nimi a organami władzy centralnej i lokalnej. Celowi temu ma służyć rozwijanie rad społecznych działających przy tych organach, a także utworzenie Ułttyk Kurułtaj (Zjazdu Narodowego). Członkami Kurułtaju mają być przedstawiciele wszystkich regionów, deputowani do parlamentu, członkowie Zgromadzenia Narodu Kazachstanu, Aliansu Obywatelskiego (organizacja pozarządowa, która w założeniu ma być stroną dialogu społecznego z władzą), rad i organizacji społecznych, a także przedstawiciele biznesu, przemysłu i rolnictwa. Rolą tej organizacji będzie wymiana opinii i poglądów na sprawy społeczne oraz formułowanie wniosków i propozycji rozwiązań konkretnych problemów.

Warte podkreślenia jest zwrócenie uwagi na problem ograniczeń wolności mediów. Choć bowiem w Kazachstanie nie ma w zasadzie prawnych ograniczeń w tej kwestii, to w istocie dziennikarze niezależnych mediów, również zagraniczni, wskazywali na istnienie nieprawidłowości w funkcjonowaniu dotychczasowego systemu. To z kolei pozwalało władzom na nadmierne ingerowanie w przekazywane treści i w istocie znacznie ograniczało wolność słowa. W tym aspekcie istotne jest ponowne zdefiniowanie zakresu wolności słowa i ograniczenie swobody interpretacji tego zapisu, z uwzględnieniem zakazu przekazywania treści rasistowskich, nawołujących do przemocy czy propagujących idee totalitarne.

W kierunku wprowadzenia faktycznej decentralizacji

W swoim przemówieniu prezydent podkreślił, że w kwestiach administracyjno-terytorialnych wciąż ważne jest hasło z 2019 r. „silne regiony – silny kraj”.

Proponowany proces decentralizacji władzy ma w założeniu zbliżyć Kazachstan do demokratycznych modeli zarządzania. Kluczowym czynnikiem jest tu finansowanie samorządów. Proponowanym rozwiązaniem jest wprowadzenie finansowania bezpośredniego, z pominięciem redystrybucji środków za pośrednictwem nominowanych przez prezydenta akimów. Doświadczenia państw zachodnich wskazują, że system, w którym jak najmniejsza część dochodów samorządów lokalnych pochodzi z centralnego budżetu jest najbardziej korzystny dla zapewnienia faktycznej niezależności władzy na szczeblu lokalnym. Jeśli duża część tych środków będzie przekazywana nie bezpośrednio z podatków, ale z budżetu centralnego, to rodzi to pokusę wykorzystania ich jako formy kary lub nagrody przez władze centralne w zależności od stopnia „posłuszeństwa” władz lokalnych. Oczywiście należy tu zwrócić uwagę, że taki mechanizm może być wysoce korupcjogenny, co stanowi istotne niebezpieczeństwo dla kraju o wysokim współczynniku korupcji. Dlatego też bardzo ważne jest wypracowanie systemu kontroli przepływów finansowych, który nie będzie stanowił „wąskiego gardła” dla działalności samorządów, ale jednocześnie zapewni transparentność tego procesu i w sposób jednoznaczny będzie definiował wydatkowanie środków.

W ciągu poprzednich trzech lat przeanalizowano inicjatywy zgłoszone nie tylko przez władze lokalne, ale przede wszystkim przez organizacje społeczne i grupy obywateli. Część z nich ma zostać wcielona w życie, w tym utworzenie obwodu abajskiego, którego stolicą zostanie Semej (d. Semipałatyńsk) czy utworzenie obwodu ułytauskiego z części obwodu żezkazgańskiego. Podjęte zostaną też działania na rzecz rozwoju regionów i obwodów, które w toku przemian gospodarczych zostały pominięte z racji swojego mało korzystnego położenia geograficznego. Przykładem jest tu region Ułytau położony w centrum stepowego obszaru Sary-arki.

Prezydent zaproponował również podzielenie dużego obwodu Ałmatów, aby ułatwić mieszkańcom odległych miast, jak Uzynagasza czy Tałgara, kontakt z władzami lokalnymi. Z dotychczasowego obwodu zostaną więc wydzielone dwa kolejne: żetysujski, którego stolicą będzie Tałdykorgan i ałmatyński z centralnym Kapszagajem. Te inicjatywy mają służyć optymalizacji administrowania lokalnymi obszarami, co ma podnieść jakość życia mieszkańców i zahamować ich odpływ do dużych ośrodków miejskich. Niewyrażonym wprost celem tej decyzji jest też dążenie do osłabienia i rozmontowania głęboko zakorzenionego biznesowo-politycznego układu władzy w Ałmatach, powiązanego z byłym prezydentem N. Nazarbajewem.

Podsumowanie

Wystąpienie prezydenta Tokajewa i ogłoszenie projektu Nowy Kazachstan ma zapoczątkować nowy etap w procesie budowania kazachskiej państwowości. Zmiany w sferze społeczno-politycznej mają wychodzić naprzeciw oczekiwaniom społecznym, choć oczywiście nie realizują wszystkich postulatów wysuwanych przez demonstrujących w styczniu 2022 roku. Część z zapowiadanych nowych rozwiązań ma szansę rozładować społeczne napięcia, przyczynić się do osłabienia lokalnych nieformalnych struktur biznesowo-politycznych a także poprawi wizerunek republiki w Europie i Ameryce Północnej.

Kierunek zmian, który obrały władze republiki zapewne nie spotka się z przychylnością części przywódców sąsiednich państw, jak Rosja, Turkmenistan czy Tadżykistan. Zwrot w kierunku pogłębienia demokratycznych procesów będą oni postrzegać jako potencjalne zagrożenie dla swojej władzy. Jednak Kazachstan może na tym skorzystać, stając się państwem nowocześniejszym, dynamicznie się rozwijającym i cieszącym się szacunkiem międzynarodowym.

Jerzy Olędzki Doktor nauk społecznych w zakresie nauk o polityce, pracę doktorską złożył na Wydziale Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego, magister ekonomii i europeistyki, absolwent Wydziału Zarządzania Wyższej Szkoły Humanistyczno-Ekonomicznej w Łodzi (obecnie Akademia Humanistyczno-Ekonomiczna) i Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego. Od 2011 r. specjalizuje się w zagadnieniach geopolitycznych Azji Centralnej i aspektach polityczno-ekonomicznej oraz militarnej współpracy regionalnej. Autor książki "Mocarstwo z panazjatyckiej mozaiki. Geneza i ewolucja Szanghajskiej Organizacji Współpracy".