Kazachsko-białoruskie relacje w cieniu Kremla

Kazachstan i Białoruś robią interesy

Zarówno Kazachstan, jak i Białoruś sporadycznie stają się przedmiotem zainteresowania mediów, zwłaszcza w obszarze gospodarczym. Tymczasem obie republiki od wielu lat stopniowo zacieśniają współpracę na płaszczyźnie politycznej, społecznej oraz gospodarczej i to coraz częściej  bez oglądanie się na interesy i stanowisko Kremla. Obie republiki współpracują ze sobą na forum regionalnych organizacji, których są członkami, m.in. Wspólnoty Niepodległych Państw (WNP), Organizacji Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym (OUBZ). Białoruś, choć geograficznie należąca do Europy, regularnie bierze udział w rozmowach dotyczących zagadnień integracyjnych, w tym unifikacji Azji Centralnej, a przede wszystkim wypracowania zintegrowanego modelu eurazjatyckiego.

Relacje dyplomatyczne między obu krajami zostały nawiązane we wrześniu 1992 r., w 1995 r. Kazachstan otworzył ambasadę na Białorusi, a w 2 lata później władze w Mińsku ustanowiły ambasadę w Kazachstanie. Relacje dyplomatyczne zaowocowały szeregiem umów i porozumień gospodarczych, których realizacja generuje coraz większą wymianę handlową między obu krajami: w 2017 r. wartość obrotów zagranicznych wyniosła 689,1 mln USD, a w okresie styczeń-listopad 2018 było to już 831,7 mln USD. Dodatkowo, zdecydowaną większość obrotów generuje eksport białoruskich produktów, odpowiednio 592,2 mln USD oraz 728,9 mln USD w analogicznych okresach. W sierpniu 2018 r. prezydent A. Łukaszenka zapowiedział, że „prognozy i możliwości są nawet większe niż osiągnięcia. […] na tak zaawansowanym poziomie integracji mamy nadzieję przekroczyć 1 mld USD obrotów handlowych. A powinniśmy oczekiwać wielu miliardów. I możemy to osiągnąć.” (Belarus, 2018).

Dlaczego EAUG nie wejdzie na Wspólny Rynek

Wzrost obrotów handlowych oznacza stopniowe zacieśnianie relacji między obu państwami, ale trzeba zwrócić uwagę, że nie wszystkie działania w tym kierunku są realizowane sprawnie i uwieńczone sukcesem. Przykładem jest choćby istotna z punktu widzenia poszerzania i pogłębiania integracji handlowej z Europą umowa o wolnym handlu (Free Trade Agreement – FTA). Negocjacje Rosji, Białorusi i Kazachstanu z Europejskim Stowarzyszeniem Wolnego Handlu (European Free Trade Association – EFTA), które tworzą Islandia, Lichtenstein, Norwegia i Szwajcaria,  rozpoczęły się w 2011 r., ale po 11 rundach i szeregu spotkań eksperckich zostały zawieszone w marcu 2014 r. Umowa z EFTA ma o tyle istotne znaczenie, że stanowi krok w kierunku uzyskania nieskrępowanego dostępu do wewnętrznego rynku Unii Europejskiej, powiązanej umową o wolnym handlu z państwami członkowskimi Stowarzyszenia, które nie są członkami UE w ramach Europejskiej Strefy Ekonomicznej (European Economic Area). Bezterminowe zawieszenie rozmów z EFTA jest wynikiem negatywnej oceny rosyjskiej polityki wobec Ukrainy i Gruzji, natomiast Kazachstan i Białoruś nie mogą samodzielnie kontynuować negocjacji z uwagi na ograniczenie swobody decyzyjnej w sprawach handlowych w związku z przynależnością do Eurazjatyckiej Unii Gospodarczej (Eurasian Economic Union – EAUE), której członkami są też Rosja, Armenia i Kirgistan. Ze względu na funkcjonowanie Unii Celnej (Customs Union – CU) wewnątrz EAUE nie jest możliwe podpisywanie bilateralnych FTA z innymi państwami czy organizacjami, bez zgody wszystkich członków Unii.

Komu potrzebna jest „Przyjaźń”

Choć dominacja Rosji w EAUE jest bezsporna, to pozostałe państwa członkowskie, zwłaszcza Kazachstan i Białoruś starają się uzyskać względną swobodę w podejmowaniu działań, zwłaszcza ograniczających się do obszaru Unii. Jednym z takich obszarów jest polityka energetyczna, którą Rosja tradycyjnie traktuje jako narzędzie kreowania i wzmacniania wpływów na obszarze byłego ZSRR. Drugim instrumentem jest polityka militarna, która została  sformalizowana pod postacią Organizacji Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym (OUBZ, Collectiove Security Treaty Organisation – CSTO). W obu obszarach Kreml zdecydowanie dominuje nad pozostałymi byłymi republikami radzieckimi i chętnie wykorzystuje swoją uprzywilejowaną pozycję.

Przedstawiona sytuacja jest wygodna dla niektórych państw członkowskich OUBZ, zwłaszcza Tadżykistanu i Kirgistanu, ale mało komfortowa dla Kazachstanu i Białorusi, które starają się zachować maksimum niezależności od Rosji, nie rezygnując jednak z gospodarczych i wojskowych korzyści z tego układu. Dla Rosji wszelkie przejawy samodzielności państw w swoim bezpośrednim sąsiedztwie są co najmniej niepokojące, szczególnie gdy dotyczą wspomnianych dwóch sfer. Tymczasem zasobny w surowce energetyczne Kazachstan i w pełni zależna energetycznie od Kremla Białoruś, rozpoczęły rozmowy o bezpośrednich dostawach ropy i gazu. Teoretycznie obie strony mogą rozpocząć natychmiastowe dostawy, ale w praktyce realizacja  umowy wymaga zgody kraju tranzytowego, czyli Rosji, która z oczywistych względów nie jest zainteresowana takim kierunkiem zmian w regionalnej polityce energetycznej. Cały proces zapoczątkował prezydent A. Łukaszenka, który spotkał się w tej sprawie z ambasadorem Kazachstanu J. Jertysbajewem. Po spotkaniu, ambasador stwierdził że „Przywódca Białorusi wydał już polecenie rozważenia dostaw produktów petrochemicznych do przetwarzania na obszarze Białorusi […]. Nie dotyczy to tylko ropy, ale również dużej liczby innych produktów petrochemicznych, które mogą być przetworzone w wyroby o wyższej jakości w naszych przedsiębiorstwach.” (Belsat, 2019a).

Ruch ze strony białoruskiego przywódcy był spowodowany odkryciem w kwietniu 2019 r. znacznego pogorszenia jakości ropy importowanej przez koncern Biełnaftachim z Rosji. Sprawa zrobiła się bardzo poważna, gdy w parę dni później rafineria Mazyr wskazała rosyjską ropę jako przyczynę awarii kosztownych urządzeń przetwórczych (straty oszacowano na co najmniej 270 mln USD), a Polska, Ukraina i Niemcy podłączone do rurociągu Przyjaźń, odmówiły przyjęcia dostaw. Odpowiedzialny za dostawy rosyjski koncern Transnieft potwierdził przypadkowe skażenie ropy, ale w białoruskich mediach pojawiło się nawet oskarżenie o celowe zanieczyszczenie. Sytuację wykorzystał białoruski przywódca, by spróbować poluzować swoją zależność energetyczną od Kremla. W październiku 2019 r. prezydent Łukaszenka spotkał się z prezydentem Tokajewem w Kazachstanie, ale pomimo optymistycznych zapowiedzi prezesa Biełnaftachimu, Uładzimira Siozu, że „[…] podpisanie umowy jest oczekiwane w październiku. Prawdopodobnie nastąpi to podczas spotkania przywódców państw w Nur-Sułtan.”, żadne decyzje w tej sprawie nie zapadły (Belsat, 2019b).

Brak podpisania umowy nie był spowodowany, przynajmniej oficjalnie, przez stronę trzecią, czyli Rosję, bowiem ambasador Jertysbajew potwierdził zgodę Kremla na wykorzystanie rosyjskiej linii przesyłowej dla dostaw ropy do Białorusi. Warto zwrócić uwagę, że w międzyczasie prowadzone były rosyjsko-białoruskie rozmowy dotyczące ustalenia nowych cen dostaw i tranzytu ropy i jej pochodnych, które pod koniec 2019 r. utknęły jednak w martwym punkcie. Mińsk oczekiwał wzrostu ceny za tranzyt ropy o 16.6%, ale Transnieft odrzucił tę propozycję. W konsekwencji od 1 stycznia 2020 r. rosyjski koncern wstrzymał  dostawy dla Białorusi. Sytuacja zaczęła się normalizować już 4 stycznia, gdy osiągnięto wstępne porozumienie w kwestii ceny, którą strona rosyjska zgodziła się obniżyć o 10 USD za baryłkę.

Przedstawione perturbacje, choć nie doczekały się jeszcze ostatecznego rozwiązania na linii Moskwa – Mińsk, ani Mińsk – Nur-Sułtan, stanowią dla Białorusi dodatkowy impuls do zdywersyfikowania dostawców surowców energetycznych. Kazachstan również liczy na pozyskanie bezpośredniego odbiorcy ropy, który w dodatku jest państwem europejskim, co mogłoby stanowić wstęp do rozwoju tego kierunku eksportu swoich surowców. Dla Rosji taki scenariusz jest oczywiście niekorzystny, ale w oficjalnej wypowiedzi kazaski minister energetyki Kanat Bozumbajew określił reakcję swojego rosyjskiego odpowiednika Aleksandra Nowaka jako „biznesową” (Kerimkhanov, 2019).

Bezpieczeństwo czy niebezpieczeństwo?

Zacieśnianie relacji Mińska z Nur-Sułtan nie kończy się jednak na wymianie handlowej i wciąż procedowanej kooperacji energetycznej, ale wkracza też w drugą ze wspomnianych sfer rosyjskiej dominacji – polityki obronnej. W tym obszarze Rosja nie musi obawiać się konkurencji ze strony byłych republik radzieckich, bowiem nie dysponują one atrakcyjnymi dla nabywców technologiami militarnymi. Dodatkowym bonusem dla sojuszników Kremla jest fakt, że tylko państwa zrzeszone w ramach OUBZ mogą nabywać nowoczesną rosyjska broń po cenach zbliżonych do tych, które płaci armia Federacji Rosyjskiej, a więc dalekich od oficjalnych cenników eksportowych. Od tej zasady Kreml stosuje pewne wyjątki, jak choćby specjalna oferta dla Uzbekistanu, który opuścił OUBZ w 2012 r. czy głośna medialnie sprzedaż systemów S-400 dla Turcji. W tych przypadkach relatywnie niskie ceny pełnią funkcję narzędzi wspierających cele polityczne Kremla, czyli skłonienia Taszkentu do rozważenia ponownego wejścia do OUBZ i Ankary do zacieśniania relacji w polityce obronnej z Rosją, a także  uchylenia drzwi rynku państw NATO na dostawy rosyjskiej broni.

Moskwa jest bez wątpienia mocarstwem i na tę chwilę jedynym państwem na euroazjatyckim obszarze byłego ZSRR, które może zagwarantować bezpieczeństwo i stabilność regionalną. Nie oznacza to jednak, że państwa pozostające w rosyjskiej sferze wpływów nie próbują realizować własnej wizji polityki obronnej. Przykładem jest choćby zacieśnianie współpracy wojskowej Kazachstanu i Białorusi, do której aktywnie włącza się też Azerbejdżan. W maju 2019 r. na poligonie Sary Szagań białoruskie oddziały testowały system rakietowy Polonez, którego ewentualnym zakupem zainteresowane są zarówno Nur-Sułtan, jak i Baku.

Rosnąca niezależność Kazachstanu jest niepokojąca z punktu widzenia regionalnej polityki militarnej Kremla, w której republika odgrywa istotną rolę jako najbliższy i zarazem najbogatszy sojusznik w Azji Centralnej. Problem w tym, że choć Kazachstan oficjalnie pozostaje w bliskich i przyjacielskich relacjach z Moskwą, to w 2014 r. opracował nową doktrynę wojskową, uwzględniającą potencjalne zagrożenie ze strony Rosji (wojna hybrydowa, propaganda, cyberataki). Ta decyzja została spowodowana rosyjską aneksją Krymu, którą Kreml uzasadniał m.in. potrzebą ochrony rosyjskojęzycznej większości etnicznej. Ponieważ ponad 20% ludności Kazachstanu to etniczni Rosjanie zamieszkujący północny region kraju, więc niepokój Nur-Sułtan o możliwą realizację podobnego scenariusza, jak w przypadku Ukrainy jest zrozumiały. Dodatkowo w styczniu 2017 r. deputowany Dumy Paweł Szperow w mało dyplomatycznej wypowiedzi określił liczącą 7500 km granicę kazasko-rosyjską jako nie do końca ostateczną, bowiem jej część przebiega przez „rosyjskie terytorium czasowo zajmowane przez Kazachstan” (Business Insider, 2017). Oficjalnie Władze kazaskie oficjalnie nie uzasadniały rezygnacji z poprzedniej doktryny, którą opracowano zaledwie w 2011 r. Zrobił to natomiast prezydent Łukaszenka, który zmienił plany wojskowe w 2016 r., otwarcie wskazując na zagrożenie ze strony separatystów rosyjskich na Ukrainie i wykorzystywanie przez Kreml działań hybrydowych w celu destabilizacji polityczno-gospodarczej. Warto zwrócić uwagę, że oba wspomniane kraje, Kazachstan i Białoruś, łączy wspólna cecha – najdłuższa granica lądowa właśnie z Rosją i spory odsetek ludności deklarującej się jako Rosjanie.

Kazachstan chce, Białoruś musi

Kazachstan z dużym politycznym wyczuciem realizuje swój plan stopniowego zbalansowania wpływów rosyjskich poprzez rozwijanie relacji z Chinami i UE. Białoruś jest w zdecydowanie mniej korzystnym położeniu z uwagi na brak sąsiedztwa z innym niż Rosja  mocarstwem oraz zamrożone stosunki z UE z powodu nieprzestrzegania praw człowieka i wolności obywatelskich. W tej sytuacji Mińsk musi szukać partnerów wśród państw, które również są zdominowane wpływami Kremla i które ta zależność mocno „uwiera”, a do takich z pewnością należy Kazachstan.

Generalnie relacje kazasko-rosyjskie wydają się być wręcz modelowe, czego nie można powiedzieć o stosunkach między Mińskiem a Moskwą. Oprócz wspomnianej wcześniej sytuacji z zanieczyszczonymi dostawami ropy, można przytoczyć innych zdarzenia, w których strona rosyjska ewidentnie pokazywała, kto w tym bilateralnym układzie odgrywa rolę nadrzędną. W 2014 r. w odpowiedzi na unijne sankcje Kreml aktywował zakaz importu pewnych grup żywności z obszaru wspólnego rynku, a niejako „przy okazji” wprowadził blokadę na białoruskie mięso, podając jako oficjalną przyczynę brak spełniania norm sanitarnych. Prezydent Łukaszenka określił tę decyzję jako „głupią i bezmyślną” (Antidze i in., 2015). Teoretycznie, w starciu z Rosją, Białoruś stoi na z góry przegranej pozycji, ze względu na wspomniane wcześniej zależności. Należy jednak pamiętać, że Mińsk posiada jedną istotną kartę przetargową, a jest nią rurociąg „Przyjaźń”, który dostarcza rosyjską ropę na wschód od Bugu i to w niemałej ilości 70 mln ton rocznie. Zależność tranzytowa wymusza więc na Kremlu pewną wstrzemięźliwość w działaniach szkodzących białoruskim interesom.

Zarówno Kazachstan, jak i Białoruś mają wspólny gospodarczy interes w promowaniu swobody handlowej z krajami trzecimi. Wejście w życie nowych, zunifikowanych taryf celnych w ramach CU, spowodowało znaczące ich podniesienie w obu republikach, do poziomu obowiązującego w Rosji. Konsekwencją był wzrost towarów z UE i Chin, natomiast towary rosyjskie stały się relatywnie tańsze. Ani Mińsk ani Nur-Sułtan nie miały w powyższej kwestii zbyt wiele do powiedzenia, bowiem gospodarka kazaska to ok. 7% potencjału gospodarki rosyjskiej, a białoruska jeszcze mniej, bo tylko 5%. Na tę dysproporcję i wiążące się z tym potencjalne negatywne implikacje dla krajowej gospodarki zwracali uwagę kazascy eksperci jeszcze przed podpisaniem członkostwa w EAUG. Skutki skokowego wzrostu taryf były od razu widoczne: ujemny bilans handlowy z Rosją skoczył z 8.5 mld USD w roku 2011 do prawie 11 mld w kolejnym. Trudno się więc dziwić, że jakkolwiek Kazachstan entuzjastycznie wspiera rosyjskie procesy integracyjne w postradzieckiej części Eurazji, to zarazem mocno forsuje jak najszybsze negocjacje w sprawie obniżenia ceł na import z krajów trzecich.

Pogłębiający się deficyt obrotów handlowych Białorusi i Kazachstanu z Rosją skłonił przywódców w Mińsku i w Nur-Sułtan (wówczas jeszcze Astana) do krytyki istniejącego układu. Prezydent N. Nazarbajew krytykował przede wszystkim brak postępów w poszerzaniu zasięgu terytorialnego traktatu celnego w ramach EAUG, natomiast przywódca Białorusi określił proces dalszej integracji (wspólna waluta i polityczna integracja) w istniejącej warunkach za „nierealny” (Daly,  2014).

Zbliżenie stanowisk Białorusi i Kazachstanu wobec rosyjskich procesów integracyjnych czy pogłębianie  współpracy bilateralnej nie ma i raczej nie będzie miało istotnego wpływu na plany Kremla integracji pozostałości poradzieckiej strefy wpływów. Oba państwa mają na to zbyt mały potencjał polityczny i gospodarczy. Przytoczone przykłady perturbacji obu republik w relacjach z Rosją, choć niosą negatywne skutki dla ich gospodarek, to jednak w całościowym ujęciu są marginalizowane korzyściami płynącymi z bliskich relacji z Kremlem. Nie oznacza to, że w dłuższej perspektywie te relacji i poziom zintegrowania gospodarczego nie zaczną być „kulą u nogi” dynamicznie rozwijającego się i otwartego na różne kierunki świata Kazachstanu oraz Białorusi, próbującej wyjść z zależności gospodarczej od Kremla. Członkostwo w EAUG ze wszystkimi ograniczeniami gospodarczej współpracy z państwami spoza Jednolitej Przestrzeni Gospodarczej (Single Economic Space) oraz dominacją Moskwy może skomplikować proces swobodnego włączania Kazachstanu i Białorusi w chiński monumentalny projekt Inicjatywy Pasa i Drogi (Belt&Road Initiative – BRI), a dla obu republik jest to ogromna szansa na aktywizację w eurazjatyckim obiegu gospodarczym. Ani Nur-Sułtan, ani Mińsk nie zamierzają rezygnować ze swobody i niezależności politycznej i gospodarczej, co obaj prezydenci wyraźnie zaznaczyli. Moskwa ze swojej strony nie dopuści do „ucieczki” byłych republik radzieckich pod protekcję Pekinu, Brukseli czy Waszyngtonu (lub w przyszłości może New Delhi). Rozbieżność interesów może w tym przypadku skutkować spowolnieniem procesów integracyjnych, realizowanych pod przewodnictwem Kremla, ale ich całkowitego zahamowania i zwrotu Białorusi i Kazachstanu w inną stronę świata raczej nie należy oczekiwać, przynajmniej w dającej się prognozować, choć mglistej przyszłości.

Zdjęcie: Pixabay

Jerzy Olędzki Doktor nauk społecznych w zakresie nauk o polityce, pracę doktorską złożył na Wydziale Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego, magister ekonomii i europeistyki, absolwent Wydziału Zarządzania Wyższej Szkoły Humanistyczno-Ekonomicznej w Łodzi (obecnie Akademia Humanistyczno-Ekonomiczna) i Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego. Od 2011 r. specjalizuje się w zagadnieniach geopolitycznych Azji Centralnej i aspektach polityczno-ekonomicznej oraz militarnej współpracy regionalnej. Autor książki "Mocarstwo z panazjatyckiej mozaiki. Geneza i ewolucja Szanghajskiej Organizacji Współpracy".