Dlaczego walka z korupcją w Kirgistanie nie będzie łatwa

Od momentu jesiennych wyborów parlamentarnych w Kirgistanie wydarzenia w tym kraju regularnie opisywane są przez wiodące media światowe i portale specjalistyczne zajmujące się polityką czy też dyplomacją. Kolejne w ciągu ostatnich kilkunastu lat „przemeblowanie polityczne” w Biszkeku może rodzić nadzieję na obniżenie poziomu korupcji w tej centralnoazjatyckiej republice. Czy jednak istnieją mocne podstawy ku temu aby patrzeć optymistycznie na zapowiedziane przemiany? Co podpowiadają nam dotychczasowe doświadczenia Kirgistanu i teorie naukowe?

Ile za państwową „fuchę”?

W październiku 2020 r. pełniący wówczas obowiązki Prezydenta Republiki Kirgiskiej – Premier – Sadyr Żaparow, w wywiadzie dla telewizji Al-Jazeera stwierdził, że wszystkie nominacje w ministerstwach, na lukratywne stanowiska państwowe na przestrzeni ostatnich 30 lat były przyznawane za pieniądze. Każda funkcja miała swoją własną cenę. Jeszcze 10 dni nie minęło, odkąd zajął swoje stanowisko, a jego krewni, na przykład syn, otrzymują telefony z ofertą 300 tysięcy USD za  umieszczenie kogoś na jakimś stanowisku, inni oferują 50 tysięcy USD za inne. Ówczesny premier zapewnił, że kupowanie stanowisk nie będzie już więcej możliwe (Sputnik, 2020). 

16 października 2020 Żaparow podpisał dekret, zgodnie z którym do czasu podjęcia kompleksowych działań w zakresie zwalczania korupcji i ścigania przestępstw korupcyjnych, zostanie wznowiona działalność Służby Antykorupcyjnej Państwowego Komitetu Bezpieczeństwa Narodowego kraju (Официальный сайт Президента Кыргызской Республики, 2020a). W oficjalnym oświadczeniu skierowanym do Narodu stwierdził, że „w ciągu ostatnich 30 lat w branżach takich jak energetyka, usługi celne i podatkowe, farmacja, licencjonowanie, wykorzystywanie złóż i innych, rozkwitły systemy systemowej korupcji”. Dał 30 dni na wyjawienie oszustw gospodarczych. Zażądał dobrowolnego zwrotu nielegalnie pozyskanych pieniędzy do skarbu państwa. Poinformował, że w niedługim czasie zostanie przygotowana podstawa prawna o amnestii gospodarczej i legalizacji funduszy, majątku ruchomego oraz nieruchomego. Ostrzegł, iż amnestia zdarzy się tylko raz i jeżeli nie skorzysta się z tej okazji, zgodnie z prawem zostaną podjęte najbardziej rygorystyczne środki. Jednocześnie zagwarantował nienaruszalność zadeklarowanego mienia i dochodu, zwolnienie ze wszelkiego rodzaju kar. Obiecał, że będzie przestrzegana poufność w zakresie dobrowolnych oświadczeń majątkowych i dochodowych (Официальный сайт Президента Кыргызской Республики, 2020b).

Zagranica – grzesznica ?

W Kirgistanie co jakiś czas wybuchają skandale korupcyjne dotyczące wysokich urzędników państwowych. Przy czym warto zaznaczyć, że te nieetyczne działania są podejmowane nie tylko przez rezydentów samego kraju, ale pojawiają się również podejrzenia dotyczące uczestnictwa w tym procederze podmiotów zagranicznych. Dla przykładu, w połowie 2018 r. media informowały o nieprawidłowościach związanych z budową drogi o długości 433 km łączącej Biszkek, stolicę kraju, z miastem Osz. Finansowanie projektu realizowanego w ramach inicjatywy Jednego Pasa i Szlaku zapewniała pożyczka w wysokości 850 mln USD z Exim Bank of China. Wedle doniesień ważni urzędnicy odpowiadający za projekt, byli w zmowie z wykonawcą, China Road and Bridge Corporation (CRBC), w celu defraudacji funduszy z inwestycji infrastrukturalnych rządu chińskiego. Podejrzewano, że ceny zostały istotnie zawyżone (Satina Aidar, 2018). Pod koniec 2019 r. dwóch byłych premierów tego kraju, Saparow Isakow oraz Jantoro Satybaldijewow, zostało skazanych na wieloletnie więzienie za zarzuty korupcyjne w związku z finansowaną przez Chiny transakcją na prawie 400 mln USD dotyczącą modernizacji elektrociepłowni obsługującej Biszkek. Według prokuratorów chiński wykonawca Tebian Electric Apparatus (TBEA) otrzymał ten kontrakt dzięki lobbingowi Isakowa i pomimo istnienia tańszej oferty. Po ukończeniu projektu elektrociepłownia zepsuła się (South China Morning Post, 2019). Awaria w tym obiekcie  miała miejsce 26 stycznia, kiedy to temperatura na zewnątrz stale spadała do około -27 stopni Celsjusza (Palickova i Gotev, 2019).

Kirgiska korupcja na tle świata w raporcie Transparency International

Kirgistan w wydanym w 2020 r. przez (Transparency International, 2020: 2-3) raporcie Corruption Perceptions Index 2019 otrzymał 30 punktów na 100 możliwych, co dało mu 101 pozycję na 180 świecie. Tyle samo punktów uzyskały między innymi dwa inne kraje byłego ZSRR, Azerbejdżan oraz Ukraina. Jeżeli chodzi o porównanie z rezultatami krajów sąsiednich to wynik Kirgistanu był gorszy od Chin (41 pkt.) oraz Kazachstanu (ten otrzymał 34 pkt.), a lepszy od sąsiednich Uzbekistanu oraz Tadżykistanu (oba kraje dostały po 25 punktów). 

Kirgistan znalazł się w otoczeniu, które odznaczało się znaczącym poziomem korupcji. Najlepiej spozycjonowane w tym zakresie Chiny w rankingu zajęły dopiero 80 miejsce na świecie. Rosja, z którą mimo upływu lat od rozpadu ZSRR Kirgistan łączą silne więzi gospodarcze, zajęła istotnie gorszą lokatę – 120.  Jednak Kirgistan należy do państw byłego ZSRR, obok Białorusi i Uzbekistanu, których wyniki w rankingu CPI uległy znacznej poprawie. Nie zmienia to jednak faktu, że w dalszym ciągu korupcja jest tam dużym problemem. 

Wedle Transparency International z korupcją można walczyć skutecznie „jeśli przywódcy polityczni stawiają społeczeństwo na pierwszym miejscu zainteresowań i sami dają przykład przejrzystości” (Transparency International, 2020: 16). Kraj ten został zakwalifikowany do grupy krajów Europa Wschodnia i Azja Centralna. Średni wynik tego regionu to 35 pkt na 100 możliwych. Zatem obszar ten sam w sobie odróżnia się znacząco negatywnie od krajów Europy Zachodniej, które dość niefortunnie tworzą w tym opracowaniu jedną grupę z państwami UE. Niefortunnie, ponieważ mapa wyników CPI w tej grupie wyraźnie pokazuje, że wschód UE co do zasady (za wyjątkiem Włoch) ma istotnie większy problem z korupcją niż zachód. 

Wiecznie aktualne mądrości instytucjonalistów 

Na tym przykładzie wyraźnie widzimy, że decyzje polityczne jak na przykład akcesja do danej wspólnoty/organizacji międzynarodowej nie są w stanie nagle „odczarować” problemu korupcji. Dlaczego? Laureat nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii – Douglass C. North  – opowiedziałby nam zapewne w tym momencie o instytucjach. Dla niego są to ”zasady gry, które kierują (rządzą) sposobem, w jaki istoty ludzkie kształtują swoje (ekonomiczne) interakcje” (Sobańska-Cwalina, 2012: 17). Podzielił je na: reguły formalne (np. ustawy, przepisy, wprowadzane w życie przez ciała polityczne), zasady nieformalne (takie jak np. normy etyczne, obyczaje, dobrowolne kodeksy postępowania) oraz mechanizmy przymusu (m.in. kary, sankcje, podatki i inne bodźce kreowane przez władze) (Dunning, 2006: 187). Gdy literatura światowa charakteryzuje takie zjawiska jak np. interesująca nas korupcja, używa do tego zwykle właśnie pojęcia „instytucji nieformalnej” (Helmke i Levitsky, 2003: 7-8). Instytucje nieformalne mogą być definiowane jako „społecznie przyjęte zasady, zwykle niepisane, które są tworzone, komunikowane i narzucane poza oficjalnie usankcjonowanymi kanałami, szeroko akceptowanymi jako oficjalne” (Helmke i Levitsky, 2006: 5). Williamson (Williamson, 2000) dostrzega większą stabilność w czasie instytucji nieformalnych od formalnych. Twierdzi, że instytucje nieformalne zmieniają się na przestrzeni wieków lub tysiącleci, a jak pisze (North, 1990: 6) zasady formalne mogą powstawać prawie natychmiastowo – w rezultacie decyzji politycznych bądź prawnych.    

Rosyjski (azjatycki) model zarządzania

Przytoczone wcześniej wyniki w rankingu CPI krajów byłego ZSRR i członków obecnej UE będących niegdyś w orbicie Imperium pozwalają postawić tezę, że jest jakiś wspólny mianownik korupcyjny na tym obszarze. Czy wpływ na niego miała może wspólna przeszłość, która ukształtowała w społeczeństwach wyższą niż na Zachodzie akceptację korupcji w życiu codziennym ? Na to pytanie trudno dać jednoznaczną odpowiedź. Instytucje nieformalne są bowiem co do zasady bardzo trudne do badania. Niemniej jednak warto zauważyć, że  od 1876 obszar współczesnego Kirgistanu znalazł się w składzie Imperium Rosyjskiego, a to, jak również późniejszy ZSRR odznaczało się specyficznymi dla siebie uwarunkowaniami instytucjonalnymi, które prawdopodobnie były jednym z czynników kształtujących w dłuższym okresie stosunek Kirgizów do korupcji. Aleksandr Prohorow (Prohorov, 2002: 75-83) – wykładowca Jarosławskiego Państwowego Uniwersytetu im. P.G. Demidowa w swojej niezwykle interesującej publikacji “Russkaja model’ uprawljenja” („Rosyjski model zarządzania”) przytoczył szereg historycznych, momentami tragikomicznych dowodów na to, jak od wieków wszechobecne w tym państwie było ignorowanie prawa przez społeczeństwo.  Na łamach tej publikacji pisał: „Rosja – kraj azjatycki,  typowy dla krajów azjatyckich despotyzm odrzuca prawne podejście do budowy relacji zarządczych”.    

Praktyczne wnioski Banku Światowego – czyli North miał rację

Korupcja we współczesnym Kirgistanie na przestrzeni ostatnich lat była przedmiotem dogłębnych badań. Dla przykładu w październiku 2016 r. Grupa Banku Światowego opublikowała wyniki raportu „Do the poor pay twice? Impact of Corruption in the Kyrgyz Republic” (tłum.: „Czy biedni płacą dwa razy? Wpływ korupcji w Republice Kirgiskiej”), który został przygotowany w ramach programu dotyczącego ubóstwa i sprawiedliwości w Azji Środkowej. W ramach ww. projektu w listopadzie 2014 r. przeprowadzono badanie wśród 1080 „głów gospodarstw domowych” w siedmiu obwodach, w tym w miastach Biszkek i Osz. Wyniki badań uzupełniono danymi uzyskanymi od czterech grup  w miastach Biszkek i Osz w celu zebrania jakościowych informacji m.in. o przyczynach  praktyk korupcyjnych. Gdy chodziło o wskazanie podmiotu winnego korupcji, to  aż 40% respondentów wskazało, że łapownictwo jest utrwalone głównie przez obywateli, 7% ankietowanych za „nakręcanie” problemu obwiniło przedsiębiorstwa, 37% – biurokrację, a 16% – polityków. Respondenci definiując przyczyny korupcji często wymieniali niskie wynagrodzenia i sytuację ekonomiczną urzędników państwowych oraz uwarunkowania kulturowe. Przy czym niektórzy pytani zauważyli, że korupcja jest nawykiem wyuczonym od rodziców, co utrwala ten problem. Przyczynę korupcji upatrywali także w ograniczonym głosie i braku świadomości prawnej obywateli (World Bank Group, 2016: 3,11,16).

Uwagi końcowe

Teorie dotyczące instytucji nieformalnych oraz badania praktyczne jasno wskazują, że takie zjawiska jak korupcja są bardzo silne zakorzenione w społeczeństwach, dlatego zwalczanie ich to zadanie niezwykle trudne i wymagające czasu. Kirgistan jest jednym z tych krajów na świecie, w których życiu politycznym i gospodarczym na co dzień bardzo silnie uwidacznia się gra o wpływy wielkich mocarstw. Naiwnością byłoby sądzić, że reguły gry, którym hołdują w praktyce Rosja i Chiny, nie będą przenikać do Kirgistanu. Trudno też oczekiwać skutecznej walki władzy z korupcją, jeżeli kraj znajduje się aktualnie w nieustabilizowanej sytuacji politycznej. Jak zauważył na łamach „The Diplomat”, Ilgiz Kambarow (Kambarow, 2020), Żaparow „doszedł do władzy przy wsparciu wąskiej grupy osób, w tym niektórych rzekomych przestępców”. Mając powyższe na uwadze, na obecnym etapie raczej nie należy się spodziewać, że Kirgistan w najbliższym czasie skutecznie zwalczy problem korupcji.

Niniejszy materiał znajdą Państwo w Kwartalniku Boyma nr – 6/2020

Magdalena Sobańska-Cwalina Analityk ds. Azji Centralnej, członek Zarządu Fundacji Instytut Studiów Azjatyckich i Globalnych im. Michała Boyma, doktor nauk ekonomicznych (temat rozprawy doktorskiej: „Instytucjonalne uwarunkowania działalności polskich przedsiębiorstw przemysłu materiałów budowlanych na rynkach wschodnich”). Prywatnie pasjonatka muzyki klasycznej.